Statstjänstemän måste hantera målkonflikter, inte skygga för dem

Detta inlägg handlar inte om klimatet. Det handlar heller inte om offentliganställdas eller fackliga företrädares rätt att framföra sina åsikter. Jag ifrågasätter varken vikten av ett gott klimatarbete eller den yttrandefrihet som tillkommer var och en i Sverige,

Detta inlägg handlar om hur vår grundlag fungerar, om målkonflikter och om den statliga värdegrunden.

Fem företrädare för Fackförbundet ST inom Folkhälsomyndigheten skriver i en debattartikel att Folkhälsomyndigheten måste stå fast vid klimatmålen och att statligt anställda bär på ett särskilt uppdrag då det regeringsformen står tydligt att: ”Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer”. Författarna hävdar att grundlagens stadgande inte är en ambition bland andra utan en skyldighet.

I artikeln kritiserar de det uppdrag som Folkhälsomyndigheten och andra myndigheter fått avseende färdval och resepolicy vid tjänsteresor. Uppdraget innebär att alla trafikslag ska kunna nyttjas vid tjänsteresor (väg, järnväg, luft- och sjöfart) för att säkerställa effektiva och ändamålsenliga transporter. När kostnader jämförs för olika färdval ska hela resans kostnad beaktas, exempelvis kostnader för nödvändig övernattning samt total arbetstid för hela resan. Myndigheten ska också redovisa huruvida den köpt in hållbart flygbränsle till organisationens flygresor.

De fackliga företrädarna menar att detta uppdrag om färdmedelsneutralitet strider mot myndighetens instruktion, klimatlagen och förordningen om miljöledning i statliga myndigheter. De hävdar att myndigheter inte ska anpassa sig efter klimatskeptiker och framför att anställda på statliga myndigheter är kunskapsbärare med uppgift att verka i enlighet med Sveriges lagar och i lojalitet med medborgarna. Myndigheterna måste enligt författarna stå stabila i den statliga värdegrunden när politikerna bortser från lagar, vetenskap och internationella mål.

Det stycke från regeringsformen som författarna citerar är hämtat från tredje stycket i regeringsformens 1 kap 2 §. Stycket är en del av regeringsformens programstadganden som innehåller ett antal skrivningar av målsättningskaraktär som inte är rättsligt bindande. Den främsta funktionen för bestämmelserna i regeringsformens programstagdanden är att ålägga det allmänna att verka för att de beskrivna målsättningarna så långt det är möjligt förverkligas. Detta innebär att myndigheter även behöver hantera de målkonflikter som finns mellan olika delar av regeringsformens 1 kap 2 §.

I regeringsformens 1 kap 2 § sägs i det andra stycket att det grundläggande målet för den offentliga verksamheten ska vara den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd. Frågan är då hur det grundläggande målet förhåller sig till ett uppdraget att främja en hållbar utveckling?

Målsättningsstadgandet om hållbar utveckling i regeringsformen anknyter till utformningen av miljöbalkens målsättningsparagraf och därmed också till Riodeklarationen. Hållbar utveckling behöver därmed förstås som utveckling som är hållbar både utifrån ekologiska, sociala och ekonomiska perspektiv. En sådan förståelse av vad målet om hållbar utveckling innebär går även väl ihop med det grundläggande målet om den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd.

Vad innebär det då för färdmedelsneutraliteten och ett möjligt ökat flygresande i staten?

Flyg släpper ut mer växthusgaser än tåg. Samtidigt är flyget bättre än tåg på att överbrygga långa avstånd och har därför en större potential att bidra till sammanhållning och utveckling i hela landet än vad tåget har. Skillnaden mellan att flyga på en tjänsteresa från Stockholm till Umeå kan vara möjligheten att komma hem till barnen på kvällen. Att det finns en fortsatt flygförbindelse mellan Kiruna och Stockholm kan vara avgörande för näringslivet längst upp i norr. Att offentliganställda har möjlighet att flyga i tjänsten, och gör det när det är befogat, hjälper till att bevara flygförbindelser som annars inte skulle bära sig. Ett val som är sämre ur ekologisk synpunkt kan alltså vara bättre ur ekonomiskt och socialt hänseende. Denna målkonflikt måste myndigheten hantera. Uppdraget som getts i regleringsbrevet ger utrymme för detta.

Klimatlagen är en lag som reglerar regeringens klimatpolitiska arbete. Det är inte en lag som har en direkt styrande eller normerande verkan på en förvaltningsmyndighet under regeringen.

Förordningen om miljöledning i statliga myndigheter reglerar hur myndigheter ska arbeta systematiskt med sitt miljöarbete så att de bidrar till att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Bland de nationella miljökvalitetsmålen finns målet om begränsad klimatpåverkan. Detta mål ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Till målen för hållbar utveckling hör bland annat mål om anständiga arbetsvillkor och ekonomisk tillväxt, hållbara städer och samhällen samt hållbar, industri, innovation och infrastruktur.

Arbetet med miljöledning innehåller alltså samma typ av målkonflikter som arbetet med att följa regeringsformens programstadganden.

Folkhälsomyndigheten ska enligt sin instruktion medverka till minskad negativ miljöpåverkan på människors hälsa. Det är inte tydligt av instruktionens formulering om detta avser något myndigheten ska göra inom sitt ansvarsområde genom exempelvis formgivning och främjandeinsatser, eller om bestämmelsen syftar på myndighetens egen verksamhet exempelvis upphandlingar myndigheten gör. Men eftersom miljöarbete inom myndighetens egna verksamhet regleras av miljöledningsförordningen bör man nog trots allt anta att bestämmelserna i instruktionen avser verksamhet inom myndighetens ansvarsområde. Bestämmelserna om miljöarbetet är också placerat i sammanhanget av uppgifter som myndigheten har att hantera inom sitt ansvarsområde. Att det skulle finnas en direkt konflikt mellan uppdraget om färdmedelsneutralitet och myndighetens instruktion är därmed svårt att se.

Kan myndigheter och statligt anställda säga nej till politiker om de anser att de bortser från lagar, vetenskap och internationella mål?

Jag skulle säga både ja och nej. Om en myndighet kommer fram till att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Men ett regleringsbrev eller ett regeringsuppdrag är ingen föreskrift, det är ett beslut. Myndigheters lagprövningsrätt omfattar inte regeringsbeslut. Prövningen huruvida regeringsbeslut är lagenliga görs, förutom i vissa undantagsfall, av riksdagen och ytterst av väljarna. Det är inte en myndighets sak att pröva. Detta är också helt i enlighet med den statliga värdegrunden.

Den hårda kärnan av den

statliga värdegrunden utgörs av bestämmelserna i regeringsformens 1 kap 1 och 9 §§; demokrati, fri åsiktsbildning, legalitet och objektivitet. Till värdegrunden brukar också räknas respekt, som nämns i det första stycket i regeringsformens 1 kap 2 §, samt effektivitet och service som regleras i budgetlagen och förvaltningslagen. Jag har svårt att se att uppdraget om färdmedelsneutralitet bryter mot något i denna värdegrund.

Att som myndighet eller enskild statstjänsteman vägra att genomföra ett beslut som är fattat av en regering som innehar riksdagens förtroende bör nog däremot ses som ett brott mot den mest grundläggande delen av värdegrunden och det allra första stadgandet i vår grundlag: demokratin.